弓建国:构建“诉调三层对接”机制
面对临河区社会矛盾日益突出、法院案件数量不断攀升的现状，为了进一步适应多元化解决矛盾和社会管理创新机制的需要，内蒙古巴彦淖尔市临河区人民法院主动融入大局、服务大局，在区委、政府的领导下，在市中院的指导和先进法院的启发下，在区司法局、乡镇村社、办事处等基层组织的积极协作和推动下，认真贯彻最高人民法院建立大调解格局和加强诉调对接的精神，遵照“尽可能把司法工作向前移、向后延”的能动理念，我院从2011年10月开始探索、构建“诉调三层对接”机制，各庭局走出去与人民调解组织结对，将人民调委会直接引驻法院机关，形成了人民法院与人民调委会工作程序上的顺畅对接，职能上的良性互动，作用上的优势互补，实现了人民调解组织调处矛盾能力的增强，法院案件减少、法官负担减轻，解决纠纷效率提高、成本降低，社会和谐因素增多等多重效果。截止2012年5月底，临河区人民调解组织受理各类矛盾纠纷2502件，同比增长832件；调解成功1788件，同比增长571件；调解成功率71.5%，同比上升12个百分点。我院委托办事处、乡镇等基层调解组织调解案件195件，调解成功134件；驻我院人民调委会调解案件576件，调解成功389件；经调解后，司法确认207件。与此同时，全院同期新收诉讼案件同比减少757件，下降率为43%。
一、我院诉调机制形成的背景和具体做法
近年来，我院案件数量持续攀升，年均案件8000余件，连续三年列自治区基层法院受案数首位，这给我院带来非常大的压力。法官每天忙于办结案件，用在案件质量和效果方面的功夫较少，工作负荷大，厌案情绪普遍，这些严重制约和阻碍着我院进一步的发展。去年，新的班子组建后，经过分析认为，我区案件数量与现有人口、经济发展规模和程度很不协调，重要原因是，各级基层组织化解矛盾的功能和作用没有得到充分的发挥，许多矛盾纠纷没有经过应有的过滤就直接以案件的形式进入了法院，导致“一步到诉”的现象比较严重。据此，我们认为“筑牢第一防线，严把最后防线”是化解社会矛盾、维护社会和谐稳定的根本选择。
为此，我们主动向区委政法委汇报，区委、政府经过充分调研和论证，2011年10月底在我院召开了人民调解与司法确认动员大会。区委主要领导，各乡镇、办事处领导，上级法院、公安局、司法局的主要领导参加了会议。会上，区委、政府明确提出了“四过滤、三联动、一确认”的多元化解矛盾机制（“四过滤”是由社、村、镇、区分级进行过滤化解矛盾；“三联动”是法庭、司法所、派出所三方联动，合力化解矛盾；“一确认”是经人民调委会调解达成调解协议后，由法院审查后作出司法确认），特别强调了诉调对接在化解社会矛盾中的重要作用和现实意义。
按照会议精神，我院与司法局联合出台了《关于加强诉调对接工作的实施意见》，对全区239个人民调解委员会进行了摸底调查，编制了各基层人民调解组织的信息资料，组织编写了《人民调解与司法确认指导手册》，发放到各基层人民调解组织；各乡镇办事处按照我院的要求，在每个人民调委会悬挂了诉调对接模块；院内将各业务庭与办事处、乡镇的对接工作情况列入目标绩效管理考核中。近期，我院联合区委政法委、区委办督查室专门对各乡镇办事处第一季度诉调对接工作情况进行了全面督查，并予以通报，进一步推动了全区诉调对接工作的深入开展。
在实际操作运行中，我院根据农村、城区和院机关所处地域、工作方式、案件类型等方面的不同特点，形成了“诉调三层对接”的工作模式，分别建立了基层法庭与村镇调解组织、院内业务庭与办事处社区调解组织、院机关与驻法院调委会的对接，三层对接体系各有重点、特色，相互补充，相互促进，形成了人民法院与人民调解组织相互借力，共谋调处的格局。具体做法是：
第一，在农村，基层法庭以构建联动化解矛盾机制为切入点，重点在调解方式上实现诉调对接。一是法官下村组送法律文书的同时，走访基层调委会，了解矛盾排查情况，进行业务指导，遇到纠纷，现场参与化解。最近，新华法庭在春耕矛盾排查中了解到某村小组22户农户与用水协会发生纠纷，就地与调委会主任入户调解，农户主动交清了水费,周边地区也深受促动。二是在当地党委、政府的组织下，建立了法庭、司法所(人民调解组织)、派出所“三方联动”的工作机制。对排查出的矛盾纠纷，三方联合出击，深入现场，分工负责，及时化解。年初,通过三方联调有效化解了新华镇172户农户土地侵权纠纷和城关镇29名出嫁女涉土地信访等群体性纠纷。三是流程上实行诉调对接“五步法”,即摸底排查、现场指导、引入诉讼、邀请调解、执行跟踪等。如在审理一起淹地案件中，邀请村书记和村民代表实地评估损失，既为当事人节省了鉴定费，又提高了法庭的办案效率，效果非常好。四是设立“人民调解工作室”，在法官的指导下，对事实清楚、争议不大的案件进行诉前调解。从基层调解组织挑选责任心强、当地有威望的调解员，作为司法联络员，及时向法庭通报矛盾纠纷情况，并协助送达文书、勘验现场。
第二，在城区，院内各业务庭以“一对一”为联系方式，以业务指导为着力点，切实提高人民调解组织解决纠纷的能力。一是定期到各办事处、社区进行业务座谈，讲解法律，交流经验。今年以来，开展座谈交流79次，参加座谈的人民调解员达到560余人次。二是建立电话指导、咨询制度。遇到法律问题，人民调解员随时咨询对应联系的法官。如某调委会在调解一起离婚纠纷案件时，初步确认了双方的离婚关系，通过电话咨询，对接法官及时给予了纠正。三是针对人民调解协议不规范、记录不完整等情形，各业务庭法官主动深入调解组织，从案卷装订，调解笔录、调解协议制作等方面进行了详细指导。四是在审理邻里、赡养等涉及百姓生活的纠纷中，主动邀请当事人所在辖区调解员参加；在审理供热、物业纠纷中，利用所在社区的便利了解服务情况，并委托其调解，取得了意想不到的效果，增进了人民调解与诉讼之间的互动，提高了调解率和裁判的公信力。
第三，上述两种对接方式主要是法官主动“走出去”的工作形式，这种模式在空间上还存在一定的距离。为了进一步增强诉调对接的紧密性、实效性，我院又采取了“请进来”的方式，在区司法局的大力支持下，在院机关设立了驻法院人民调委会，使诉调对接实现了空间上的零距离、程序上的无缝隙，为当事人解决纠纷提供了更加便捷的“一条龙”服务。
工作流程方面，先由立案法官询问起诉的当事人是否经过了人民调解，如未经人民调解的，向当事人介绍人民调解的优点，尽可能将事实比较清楚的纠纷引导到调委会；当事人同意后，立案庭出具《诉前调解委托函》将案件转入调委会进行调解。调委会受理登记后，向当事人送达《当事人权利和义务告知书》、《司法确认告知书》；调解结束后，达成调解协议的，可以直接在司法确认室申请司法确认；调解不成的，由调委会出具《调解反馈函》和《终结调解书》，将案件转入诉讼程序，整个对接过程既有法可依，又顺畅、紧密。人员物质方面，聘请了具有丰富经验和善做调解工作的人员8人，其中，退休法官4人，信访局退休干部1人，乡镇退休干部2人，退休教师1人。抽调1名工作经验丰富的法官和1名书记员，成立了司法确认室。在院机关开辟人民调解区，设立了调委会办公室，公开、不公开调解室。调委会日常事务实行主任负责制，司法确认室对调委会进行业务指导和程序监督，一名党组成员统一分管、协调调委会与司法确认室工作，制定了《委托调解案件流程》、《调解员工作纪律》等10余项制度。发挥职能方面，充分发挥人民调解员熟悉乡俗民情、贴近百姓、容易沟通、善做工作等优势，帮助解决诉讼中的难题，特别是通过诉讼手段难以平息的矛盾，交由调委会诉前化解，我院给予支持和配合，避免了案件进入法院后“出不去”的尴尬局面。如在一起交通事故致人死亡案件中，受害人妻子要求火化死者尸体，但其他亲属因赔偿款的分配有异议而极力反对，受害人妻子找到我院交通法庭要求立案解决，经我院调委会出面，联合公安、医院等部门做工作，最终于腊月二十七顺利将死者火化。又如在办理物业纠纷案件中，承办人以法官身份到业主家调解，业主一听是法院的连门都不开，将案件委托到调委会后，人民调解员以社区居民的身份前往调解，不仅顺利进入居民家中，而且通过说服、教育将纠纷圆满解决。近期，驻我院调委会妥善化解了某社区40多户业主与某单位下水道维修纠纷、某小区60余户业主与开发商办理房产证纠纷等两起群体性案件。
近半年来，随着“诉调三层对接”模式在我院的探索、实践和推进，逐步展现出较强的生命力和显著的效果。 一是促进了多元化纠纷解决机制的形成。诉调对接整合了解决纠纷的社会资源，拓展了矛盾化解的网络化和规模化，也使法院能够依靠社会各方的力量来推动纷争化解，客观上促进了我区多元化纠纷解决机制的形成和完善。二是提高了基层调解组织解决纠纷的能力。指导人民调解工作是法院的一项法定职责，绝不是“种了别人的田荒了自己的地”的做法，我院通过业务指导培训、邀请协助调解、法官参与调解等多种措施，使人民调解员处理纠纷的水平有了较大提升。三是丰富了法院能动司法、为大局司法的内容。“诉调对接”中，司法活动的范围和触角得到较大拓展和延伸，所取得的成绩得到了社会各界的认同和赞扬，法院形象和发展环境得到了进一步提升和改善。四是减轻了法院审判工作压力。通过诉调对接，将婚姻家庭、赡养、借贷、物业、供暖等纠纷委托到人民调解组织进行调处，设置了诉前的缓冲带、过滤网，基本实现了案件下降、法官减负的初衷，让法官腾出更多的时间、精力投入到案件质量和效果的处理上，促进我院整体工作再上新台阶。
二、今后诉调对接工作的思路和措施
诉调对接是目前司法积极回应社会需求和适应新形势、新要求的重要举措之一，体现了法院所肩负的政治责任和社会责任，涉及领域广泛，具有较深的内涵。我院诉调对接工作尚处于初级、探索阶段，还有许多不足和差距，主要表现在：一是对接的领域还比较狭窄。从广义上讲，“诉调对接”是法院系统与法院之外所有非诉讼调解系统的相互对接，包括与人民调解、行政调解、行业调解以及其他形式调解的对接。我们仅仅是诉讼与人民调解的对接，属于狭义的范畴。二是对接内容上还比较单一。目前，我院主要是针对诉前矛盾纠纷进行委托调解，对诉中委托调解、执行委托和解以及协助调解还没有深入开展。三是驻我院调委会中人民调解员成分不够广泛，缺乏具有专业知识、特定经验的人民调解员，没有人大代表、政协委员参与。四是对接的深度还不够。对人民调解员的指导、培训方式方法比较单一、内容针对性不强，没有完全与人民调解员实际所需相适应。
针对这些情况，下一步，我们将紧紧围绕临河区委、政府今年的工作重点和市中院“稳中求进、保四争三”的目标任务，以“降案件、提质量、见成果”为工作思路，进一步深化、完善诉调对接工作机制。
第一，进一步拓宽诉调对接工作领域。加强与劳动、医疗、征拆、信访、工青妇等组织的沟通联系，建立更加广泛的诉调对接机制，让人民群众选择更加便捷、灵活、管用的方式解决纠纷。尤其要积极探索对房屋征收补偿协议、信访协议的司法确认机制，为破解“两大难题”提供有力的法律服务和保障。
第二，进一步深化诉调对接工作内容。建立诉中委托调解、执行委托和解机制，将有专业知识、有实际经验、有威望人员“请进来” 协助调解复杂、重点案件，通过社会力量的介入缓减矛盾的对抗性。同时，注重对接的双向性，利用人民调解员扎根于社区、村组的优势，协助法院送达法律文书、收集规避执行人的相关线索等，解决一些困扰审判执行工作的问题。
第三，进一步加强人民调解员的队伍建设。积极吸纳专业人士、处理矛盾能手、人大代表、政协委员等充实驻我院调委会，使驻我院调委会成为一支人员结构合理、本领高强的实战队伍。从区内挑选一批有责任心、经验丰富的人员聘用为特邀人民调解员，选派到各基层法庭，协助法庭调处难度大、任务重的涉土地纠纷，以取得良好的社会效果。
第四，进一步强化业务指导和培训工作。将驻我院调委会作为人民调解员培训的基地和示范点，把全区人民调解员有组织、分批次地邀请到我院进行观摩学习，形成对人民调解员的长期轮训新机制，通过观摩调解、参与调解、旁听庭审等活动，进一步提高人民调解员依法调解的技能和水平。
综上，诉调对接作为新时期法院工作的重要组成部分，意义深刻、任重而道远，我们将不断探索、总结、实践，努力创造出诉调对接工作更强大的生命力，更美好的前景，为创新多元化矛盾解决和社会管理机制增添新的活力和光彩！
作者: 百姓通谱网
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